Недавно новый состав Европейской Комиссии сделал очередной шаг к решению одной из пяти своих программных задач, а именно: на сессии Европейского Совета, состоявшегося 19-20 марта 2015 года Брюсселе, одобрил базовые принципы «четвертого энергетического пакета» — пакета «энергосоюзных документов», который продвигают под брендом «Европейский энергетический союз». За этим шагом неизбежно последуют изменения траекторий движения всей планетарной системы энергетических политик Евросоюза, вращающихся вокруг идейного центра, расположенного в Брюсселе. Одна из наиболее удаленных от центра «планет» упомянутой системы – Процесс Энергетической Хартии – приступила к корректировке своей орбиты. В мае 2015 года в Гааге на Министерской Конференции по Международной Энергетической Хартии планируется подписание модернизированной версии Европейской Энергетической Хартии, впервые принятой в 1991 году, кстати, там же, в Гааге.

 

Станет ли Энергетическая Хартия 2.0
инструментом энергетической дипломатии?

В.А. Язев

Энергетическая Хартия: от рождения до модернизации

Модернизации Энергетической хартии предшествовала цепь заметных международных процессов в сфере энергетики. После неудачной попытки 2008 года силовым путем пробить южный энергетический коридор и с началом мирового экономического кризиса, Европейский Союз активизировал свою «мягкую» дипломатию в регионе Закавказья и Средней Азии. Подготовка газотранспортного проекта «Набукко» по инерции еще продолжалась, но выдыхалась из-за отсутствия источника газа для заполнения газопровода.

В декабре 2008 года в Москве было принято решение о юридической регистрации международной организации «Форум стран-экспортеров газа». Этот форму Евросоюз и США расценили сначала как «газовый ОПЕК».

В конце 2008 — начале 2009 года возник серьезный кризис транзита российского газа через Украину. Евросоюз, сделавший своим бездействием достаточно много для обострения газового конфликта, встал на сторону Украины, демонстративно проигнорировав Россию при рассмотрении вопроса о модернизации украинской газотранспортной системы. Россия, декларируя готовность к укреплению надежности поставок, выступила с «Концептуальным подходом к новой правовой базе международного сотрудничества в энергетической сфере», от которого, однако, Еврокомиссия отмахнулась и понятно, почему. На гребне волны страха перед новыми прерываниями поставок российского газа, ее предложения о введении в действие документов «третьего энергетического пакета» прошли в Евросоюзе, как по маслу. Как бы в ответ в июле 2009 года Россия объявила об отказе применения Договора к Энергетической Хартии на временной основе, в основном опасаясь включения против нее в сложных энергетических спорах этого международного юридически обязывающего, но далекого от совершенства, договора. Вследствие всех этих событий Процесс Энергетической Хартии оказался вне политического поля.

В октябре 2009 года Генеральный Секретарь Секретариата Энергетической Хартии Андре Мернье на Генеральной Ассамблее НАТО предложил модернизировать Энергетическую Хартию, зацепившись за актуальную для НАТО тему – усиление воздействия на политические и экономические процессы в регионе Черного моря. В декабре 2009 года Римская Конференция Энергетической Хартии приняла совместное заявление, в котором выражалось намерение модернизации данного процесса и его основных документов. Еврокомиссия эту инициативу поддержала, но формально, так как была занята запуском своего внутреннего энергетического рынка. Энергетическое Сообщество, созданное на основе энергетического законодательства ЕС набирало очки, приняв в свой состав Молдову и Украину. Затем последовали волнения в Южном Средиземноморье, в самом начале которых Евросоюз заявил концепцию Энергетического Сообщества и для этого региона. 1 марта 2011 года единый энергетический рынок Евросоюза был официально запущен, что еще больше углубило кризис Процесса Энергетической Хартии. В 2012 году, сменив Андре Мернье, должность Генерального секретаря Секретариата Энергетической Хартии занял опытный и широко эрудированный дипломат Урбан Руснак, который при поддержке комиссара по энергетике Европейской Комиссии Гюнтера Эттингера взялся за модернизацию Энергетической Хартии. Однако внешние энергетические стратегии, осуществляемые Европейской Комиссией, заметной роли Энергетической Хартии не отводили, пока реализация Южного газового коридора для получения Евросоюзом природного газа из Туркменистана, Азербайджана, а также Казахстана, Ирака и впоследствии Ирана не вошла в активную политическую фазу. Таким образом, Энергетическая Хартия вновь призвана для оказания влияния, прежде всего, на страны Закавказья и Средней Азии от которых зависит реализация и функционирование Южного газового коридора.

  

 Наследие, новации и упущения новой хартии

Новое издание Энергетической Хартии получило название «Международная энергетическая хартия». Представленный для обсуждения и дальнейшего подписания проект имеет более длинную и тяжеловесную ссылочную преамбулу, которая похожа на преамбулы резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Закономерно возникает вопрос: нужна ли помимо ООН иная площадка для повторного воспроизведения общих политических посылов? И в чем собственно состоят особые компетенции Энергетической Хартии? Из текста проекта это понять невозможно, да и международная политическая практика не даёт оснований признать, что таковые имеются.

В отличие от нового документа, для разработки первой версии Энергетической Хартии были объективные предпосылки. Она создавалась для обеспечения устойчивости поставок энергоносителей из стран бывшего СССР в период реформ и революций, когда новые республики еще не обладали рыночным хозяйственным правом, да и сам Евросоюз только создавался. Маастрихский договор о Европейском Союзе вступил в силу в конце 1993 года, а Мадридский, завершивший формирование политической системы ЕС – в 2007 году. Сегодня ситуация иная, проявились новые аспекты задач энергетики, возникли новые факторы. Однако для учета глобального аспекта проблемы, авторы ограничились тем, что удалили из текста проекта слово «Европа», уточнили терминологию и применили популярный термин «энергетическая безопасность». Но затем с помощью отдельного исследования («Международная энергетическая безопасность: общая концепция для производителей, потребителей и транзитеров энергии», март 2015 года) этот термин они основательно обкорнали на прокрустовом ложе традиционного понимания, редуцировав энергетическую безопасность до устойчивости физического снабжения энергетическими ресурсами.

Тем не менее, в проекте новой версии Энергетической Хартии немало новаций. Если в старой версии документа главной целью было повышение рыночными мерами надежности энергоснабжения и эффективности энергетики по всей цепочке, то в новой версии целью стало устойчивое развитие энергетики и укрепление энергетической безопасности на социально приемлемой, экономически обоснованной и экологически безопасной основе. Проект новой хартии прямо признаёт суверенитет каждого государства над его энергетическими ресурсами и право суверенного государства самостоятельно регулировать передачу и транспортировку энергии в пределах своей территории.

Но документ обходит многие вопросы, являющиеся для глобализации энергетических рынков ключевыми.  Такие понятия как «исключительная экономическая зона», «континентальный шельф» даже не упоминаются.  Вне поля зрения разработчиков оказался биржевой рынок энергоносителей и электроэнергии, его влияние на волатильность нефтяных цен и уязвимость для манипуляций с вторичными финансовыми инструментами. Даже не упомянуты совместные действия в области энергетической статистики, моделирования глобального и регионального социально-экономического развития, разработки сценариев и дорожных карт развития, долгосрочного прогнозирования, своевременного выявления рисков для устойчивого энергоснабжения. Авторы проекта хартии избегают вопроса о недопустимости распространения механизма политических санкций на энергетический сектор, манипулирования рынком энергоносителей с помощью использования стратегических резервов, совместной защиты энергетической инфраструктуры от террористических атак, о принципах справедливого налогообложения и взимания таможенных платежей. Иными словами, упускаются очевидные, но критически важные для обеспечения энергетической безопасности факторы. Отчасти этим страдают и разработчики содержания «европейского энергетического союза» – нового хэштэга для обозначения энергетической политики ЕС. Например, для обоснования необходимости диверсификации источников энергоснабжения, отмечается, что цены на электроэнергию в ЕС в среднем на 30% выше, чем в США, а для газа на 100%. Это так, но можно добавить также, что цена бензина в Евросоюзе выше, чем в США примерно на 150%, то есть почти в 2,5 раза. Но цена сырой нефти для США и ЕС практически одинакова – ведь рынок нефти давно уже стал глобальным и предельно диверсифицирован. Проблема цен на энергоносители в ЕС сегодня – это проблема налогов, но не диктата поставщиков. Такая же неувязка и в отношении, так называемой, непрозрачности договоров на поставку газа. Идеологи европейской энергетической политики говорят об этом часто, но фактов, в чем же состоит вред существующих контрактов с российскими, алжирскими, катарскими и норвежскими компаниями, не приводят.  То, что страны Балтии, уходя из Советского Союза, сохранили возможность получать российский газ, это благо и оснований для критики не имеет. Другой вопрос – почему за двадцать лет, Евросоюза, непрерывно повторяя мантру о необходимости диверсификации источников и маршрутов, так и не были построены интерконнекторы с западного направления, а промышленность бывших прибалтийских республик оказалась разрушенной. Наверное потому, что порой политикам выгоднее сохранение проблемы, чем ее решение.

 

Энергетические пакеты и союзы

Процесс Энергетической хартии опирается на соответствующие документы ООН и подходы Всемирной Торговой Организации, а также отчасти затрагивает задачи Международного Энергетического Агентства для стран ОЭСР. Разумеется, он не противоречит энергетической стратегии Брюсселя. Но за четверть века с момента принятия Энергетической Хартии выросли и укрепились региональные организации экономического развития, новые технологии существенно изменили структуру мировой энергетики и Процесс Энергетической Хартии сильно отстал в развитии от изменений и сегодня на поле реальной международной политики для него фактически не осталось свободного места.

Что касается Энергетического союза ЕС, то его создание — это закономерный шаг к централизации политического управления в сообществе через создание и укрепление наднациональных структур, а точнее, центральной исполнительной власти. Базовой концепции Энергетического союза положения проекта новой Энергетической хартии не противоречат. Принципы Энергетического Союза стандартны – сокращение зависимости от импорта в энергетике, единый энергетический рынок ЕС, энергоэффективность, декарбонизация, инновации. Концепция Энергетического союза, хотя и с оговоркой на соблюдение норм ВТО, допускает создание картелей потребителей для совместной закупки газа в условиях кризиса или, когда государства зависят от одного поставщика. Под контроль Еврокомиссии переводится процесс заключения договоров и межправительственных соглашений с третьими странами. Еврокомиссия планирует ввести более строгие правила заключения членами ЕС контрактов на поставку газа с третьими странами. В этой связи можно не педалировать желание Европейской Комиссии участвовать в международных переговорах с третьими странами о контрактах на поставку газа. Трехсторонняя комиссия по поставкам газа в Украину работает, и никто против этого не возражает.

Краеугольный камень энергетической политики ЕС — диверсификация источников поставок энергоносителей, но понимается она хрестоматийно без учета обратных связей, из-за чего результат может получиться далеким от ожидаемого. Пример: СПГ – теоретически идеальный вариант диверсификации поставок газа, но созданные в Евросоюзе терминалы по ряду известных причин простаивают. Результат такой диверсификации — замороженные инвестиции и прямые убытки для бизнеса и национальных бюджетов. Еврокомиссия ответственности за эти убытки не несет, хотя фактически принуждала участников ЕС строить СПГ-терминалы. В итоге получилось, что брюссельские чиновники лоббировали экономические интересы компаний, которые проектировали и строили СПГ-терминалы. Сегодня Еврокомиссия упорно пробивает Южный газовый коридор, упуская из вида, что результаты этого проекта не исчерпываются прокладкой трубы и заполнением ее газом. Южный газовый коридор сопровождается шлейфом политических проектов, результаты которых неоднозначны. Не стоит забывать, что диверсификация дает гарантированно положительный результат лишь в том случае, если источники поставок независимы друг от друга, а это справедливо лишь для идеальных математических моделей, в реальной жизни этого нет. Опасаюсь, нам еще предстоит увидеть результаты такой политики в странах Средней Азии, после того как будут подписаны необходимые соглашения по переброске казахстанского, туркменистанского и азербайджанского газа через Турцию в страны Евросоюза. Вероятность политической дестабилизации, усиления конфликтов на национальной и религиозной почве, ухудшение международных отношений в этом регионе сильно возрастут и трудно оценить, какими в итоге могут быть последствия.

Не исключено, что в обозримом будущем могут быть выдвинуты инициативы по «принуждению» стран-экспортеров к поставкам энергоресурсов по «справедливым», с точки зрения Еврокомиссии, ценам. В любом случае, при таких ставках и в условиях политической игры по жестким правилам трудно ожидать, что кто-то станет делиться с органами Энергетической Хартии своими влиянием и функциями, исключая, может быть, делегирование права озвучивания инициатив и деклараций ЕС от лица «мировой общественности».

  

Энергетическая Хартия глазами Украины, Турции и США

США имеют статус наблюдателя в Конференции Энергетической Хартии, но не участвуют в Договоре к Энергетической Хартии. Турция и Украина – участники хартии и договора к ней. Для Украины в настоящее время на первом месте стоят обязательства перед Евросоюзом и Энергетическим Сообществом по имплементации в свое законодательство энергетического законодательства Евросоюза, следование которому по умолчанию всегда предполагалось соответствующим принципам Энергетической Хартии. США в проведении внешней энергетической политики полагаются на свою военную мощь и на своих уполномоченных представителей, а потому более тесного сотрудничества с хартией ожидать не следует.

 Турция превращается в ключевое государство транзита природного газа из Центральной Азии в Европу, поэтому она будет использовать участие в хартии для реализации собственных экономических и геополитических интересов. Кстати, в 2014 году позицию заместителя генерального секретаря Секретариата Энергетической Хартии занял опытный турецкий дипломат Селима Кунералп. До этого он представлял Турцию в ООН, ВТО и Евросоюзе. Кстати, Генеральный секретарь Энергетической Хартии Урбан Руснак проработал несколько лет послом Словакии в Турции.

Турция имеет с Туркменистаном контракт на поставку 15,6 млрд. куб метров в год природного газа, поэтому она заинтересована в прокладке Транскаспийского газопровода, который является ключевым звеном Южного газового коридора, создаваемого Евросоюзом. Исследования, выполненные по инициативе Всемирного Банка, экологическую безопасность Транскаспийского газопровода подтвердили. Туркменистан в текущем году завершает строительство газопровода «Восток-Запад», а Евросоюз подпишет меморандум с Туркменистаном и Азербайджаном, цель которого – обеспечение трубопроводных поставок природного газа в Евросоюз. Таким образом, к 2020 году газ из Средней Азии и Закавказья должен подойти к границам Евросоюза в обход России.

Нельзя не отметить особый подход Секретариата Энергетической Хартии к государствам Закавказья и Средней Азии. В 2014 году в Конференции Энергетической Хартии председательствовал Казахстан. В 2015 г. председательство перейдет к Грузии, в 2016 – к Японии, а затем в 2017 году – к Туркменистану. Важно отметить, что помимо Процесса Энергетической Хартии Евросоюз работает со странами Восточной Европы, Закавказья и Средней Азии в рамках инициированной им международной программы сотрудничества в энергетической сфере INNOGATE, которая направлена, в частности, на имплементацию актов технического регулирования Евросоюза для энергетики. Турция в этой программе является наблюдателем. Главный офис программы расположен в Киеве. Россия участия не принимает.

В соответствии с Договором о Евразийском Экономическом Союзе на территории стран-участниц должен быть создан единый рынок – электроэнергии, природного газа, нефти и нефтепродуктов. Будут ли принципы, на которые он будет опираться, соответствовать принципам Международной энергетической хартии?

Концепция общих рынков энергоносителей для Евразийского Экономического Союза еще не разработана. Есть лишь концепция общего рынка электроэнергии.  но, очевидно, общий энергетический рынок ЕАЭС не будет противоречить основным принципам Международной энергетической хартии. Отличия, разумеется, неизбежны, поскольку в законодательстве ЕАЭС должны полнее учитываться интересы производителей энергоресурсов, в то время как хартия сориентирована главным образом на потребителей энергии, особенно импортеров. С другой стороны, энергетические рынки глобализируются, и нам выгодно иметь дружественный интерфейс взаимодействия с региональными и национальными рынками основных потребителей наших энергетических ресурсов. Генеральный секретарь Секретариата Энергетической хартии Урабан Руснак заявил, что считает полезным участие Евразийского экономического союза, то есть, аналогично Европейскому Союзу, в Процессе Энергетической хартии. Это предложение заслуживает поддержки, поскольку все участники Евразийского Экономического Союза, включая Армению и Кыргызстан, являются членами Конференции Энергетической Хартии и, за исключением Беларуси и России, ратифицировали Договор к Энергетической Хартии. В условиях, когда поле энергетического диалога сузилось, некоторые возможности этой площадки для диалога можно было бы использовать.

         Что касается подписания Международной энергетической хартии Россией, то сегодня никто из наших основных внешнеторговых партнеров в своих энергетических стратегиях и межправительственных соглашениях Энергетическую Хартию не упоминает и не апеллирует к ней. На постсоветском пространстве уже не осталось «правовых дикарей», в душах которых можно было бы посеять слепую веру в непогрещимость и всесилие рынка, тем более, в условиях исключительного верховенства его регулирования из Брюсселя. Поэтому необходимости в подписании Россией Международной энергетической хартии нет. Не участвует же Россия в INOGATE, Восточном партнерстве, Энергетическом сообществе. Пользы было бы гораздо больше от возобновления Энергетического диалога «Россия-Евросоюз» и результативной работы по реализации Дорожной карты сотрудничества России и ЕС в сфере энергетики до 2050 года, принятой в феврале 2011 года. Но и наметившаяся тенденция не может нас устраивать. Заморожен Энергетический диалог «Россия-ЕС», мы уступили председательство в ФСЭГ, ушли из Секретариата Энергетической Хартии. Мы также не приложили серьезных усилий к продвижению своего альтернативного проекта — «Концептуального подхода к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики» и «Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности», робко вбросив эти документы, словно в оправдание нашего выхода из Договора к Энергетической Хартии. Тем не менее, Россия остается стороной, подписавшей Энергетическую хартию 1991 года, а проект Международной энергетической хартии основные ее принципы воспроизводит. Кроме того, инструменты Энергетической Хартии активно используют в отношении наших соседей и участников Евразийского экономического союза, с которыми нам предстоит создавать общее энергетическое пространство. Поэтому резоны подписания этого документа имеются и комплексную стратегию участия или взаимодействия с Процессом Энергетической Хартии иметь необходимо. Также важно обратить внимание на лакуны, которые по разным причинам образовались в поле нашей энергетической дипломатии.

Публикация статьи в журнале Нефтегазовая вертикаль #8-2015

http://yazev.org/wp-content/uploads/2015/04/encharter1.jpghttp://yazev.org/wp-content/uploads/2015/04/encharter1-150x131.jpgadminПОЗИЦИЯ!ПРОБЛЕМА!ПубликацииВалерий Язев,международная энергетическая хартия,энергетическая безопасность,энергетическая дипломатия
Недавно новый состав Европейской Комиссии сделал очередной шаг к решению одной из пяти своих программных задач, а именно: на сессии Европейского Совета, состоявшегося 19-20 марта 2015 года Брюсселе, одобрил базовые принципы «четвертого энергетического пакета» - пакета «энергосоюзных документов», который продвигают под брендом «Европейский энергетический союз». За этим шагом неизбежно...